?מי רשאי להגיש תוכניות לשינוי במקרקעין

רקע היסטורי 

במרבית תקופת השלטון העות’מאני בארץ ישראל לא היה רישום מסודר של קרקעות והבעלות עליהם. חלק מעסקאות המקרקעין נרשמו בבתי הדין השרעיים. העברת קרקעות בין בעלים נעשתה בדרך של העברה פרטית, באמצעות שטר קניין. תיאור גבולות המקרקעין היה מבוסס על תיאור מילולי של תבליט ותכסית השטח. החל מהמאה ה 18 החלה התעניינות בינלאומית נרחבת בארץ ישראל והחל תהליך של הגירה, יסוד יישובים חדשים וגידול אוכלוסייה, דבר שהצריך קניית קרקעות ודרש את הסדרת נושא רישום הבעלות על הקרקע.

בשנת 1858 נחקק על ידי השלטון העות’מאני חוק הקרקעות העות’מאני שהינו חלק מן המג’לה. חוק זה עמד בתוקפו בישראל קרוב ל־110 שנה (להוציא תיקונים וצווים שניתנו במשך השנים) עד חקיקת חוק המקרקעין בשנת 1969, שביטל את חוק הקרקעות העות’מאני באופן סופי. (יוער כי ביהודה ושומרון עדיין עומד החוק העות’מאני בתוקפו כבסיס לדיני המקרקעין באזור, בכפוף לשינויים שנערכו בהמשך בחוק הקרקעות המנדטורי, הירדני, ובצווים שפורסמו על ידי המנהל האזרחי).

בשנת 1860 נחקקו שני חוקים נוספים: חוק על סדרי הטאבו וחוק בנוגע לשטרי טאבו. בהתאם לחוקים אלו  מרבית הקרקעות הפרטיות חייבות להיות רשומות בטאבו, בו ירשמו בעליהם, מיקומם, שטחם וגבולותיהם, ובלעדי הרישום יאבדו זכויות המחזיקים בקרקעות. עם זאת, בעיית רישום אובייקטיבי ומדויק של גבולות  המקרקעין נותרה בעינה. רישום גבול חלקה בפנקס העות’מאני התבסס על תיאור מילולי של גבול החלקה כגון שמות שכנים, מיקום עצים גדרות או דרכים גובלות, ולא על מיפוי ומדידה. דבר זה יצר בעיתיות לטווח הארוך, כאשר חלו שינויים פיזיים בשטח, ועל כן תיאור הגבולות המילולי של החלקה איבד את משמעותו.

לאחר מלחמת העולם הראשונה החליט השלטון הבריטי על ייסוד קדסטר (מיוונית: חלוקה של קרקע) בארץ ישראל, ומעבר לשיטה של רישום זכויות, כלומר תיעוד ומיפוי שיטתי של כל הקרקעות בארץ ובירור הבעלות על הקרקעות (ולא רק רישום שטרות הקניין כפי שהיה עד אז), כאשר לשכת המקרקעין אחראית לבדוק את נכונות הרישום המדויק (כמו גם את נכונות שטרי הקניין המוגשים לפניה). המעבר לשיטה זו הצריך מיפוי ומדידה בהיקפים נרחבים בכל רחבי הארץ. לצורך כך הוחל בהכנת  מפות טופוגרפיות בקנה מידה 1:10,000 של הארץ. במפות אלו סומנו גם גבולות החלקות החקלאיות. כבסיס לפעולות המדידה והמיפוי נעשה שימוש בשטח גאוגרפי של כפר או עיר על אדמותיו, השטח חולק לגושים (המייצגים שטח גאוגרפי או קירבה ליישוב) ולחלקות באופן שכל יחידת קרקע לה בעלים אחד תקבל מספר חלקה אחר. 

מכאן, ששטחי החלקות בדרך כלל שונים משמעותית זה מזה, וגבולותיהם לעיתים קרובות אינם בעלי היגיון גיאומטרי כלשהו. תהליך רישום המקרקעין במסגרת פעולות הקדסטר בהתאם להוראות החוק הוא ההליך המכונה “הסדר המקרקעין”. כיום מרבית המקרקעין בישראל עברו הסדר והם מחולקים לגושים וחלקות. (כך למשל בגושים בהם קיימת בעלות אחת ישנה חלקה אחת – בעיקר באזור הנגב).

מטבע הדברים החלוקה לחלקות לא התבססה על תכנון אורבני כלשהו, ולא התחשבה בצרכי תשתיות עתידיים. לפיכך ברי כי כל תכנון אורבני או העברת תשתית יעילה תחייב חלוקת המקרקעין לחטיבות קרקע התואמות את הייעוד המתוכנן. מכאן מובן כי תכנון מקרקעין מחייב שינוי גבולות החלקות, וכפועל יוצא שינוי רישום הבעלות במקרקעין על פי התוכנית החדשה.

האם ניתן להגיש תוכנית לשינוי תוקף המקרקעין ללא הסכמת כלל הבעלים?

 ראשית נסקור את הדרכים האפשריות לשינוי תוקף מקרקעין באמצעות הגשת “תוכניות מתאר”. בחוק קיימים שלושה סוגים עיקריים של תוכנית מתאר:

תוכנית מתאר ארצית: קובעת מיקום תשתיות לאומיות, פארקים לאומיים, עתיקות, ונושאים אחרים בעלי חשיבות תכנונית לאומית.

תוכנית מתאר מחוזית: מביאה לידי ביטוי את תוכנית המתאר הארצית בתחומי המחוז, וכמו כן קובעת גבולות ערים, תכנון מתקנים המשותפים ליותר מרשות מקומית אחת וכיוצ”ב.

תוכנית מתאר מקומית: תוכנית זו נועדה לפקח ולנהל את אופן השימוש בקרקע בתחומי הרשות המקומית, ובכלל זה קובעת שימושים מותרים בקרקע, מיקום תשתיות מקומיות (כבישים, צנרת וכיוצ”ב), אזורי בנייה למגורים, למסחר, לתעשייה, למבני ציבור שטחים והסדרת כללי הבנייה, וכן קביעת שטחים ציבוריים פתוחים וכיוצ”ב.

חוק התכנון והבניה מסדיר את זהותו של מי שרשאי להגיש תוכנית מתאר מקומית:

משרד ממשלתי,  חברה ממשלתית שעיסוקה פיתוח מבנים ותשתיות, ועדה או רשות מקומית, בעל עניין בקרקע (בשיעור של 75% או יותר-כל עוד אין בבקשה פגיעה בחלק אחר של הקרקע בו הוא אינו בעל זכות)

על פי הוראות אלו, הרשויות כמו גם כל בעל קרקע (ללא משמעות לאיזה חלק מהקרקע בבעלותו ובלבד שהוא אחד הבעלים) רשאי להגיש תוכנית מתאר מקומית מבלי לקבל את הסכמת שאר הבעלים\ שותפים לאותה החלקה.

בנוסף נקבע כי מי שיש לו עניין במקרקעין, רשאי אף הוא להגיש תוכנית ללא הסכמת הבעלים, בתנאים מסויימים. לעניין זה בעל עניין הוא גם – אך לא רק – מי שמחזיק ב 75% מהמקרקעין והתוכנית המוגשת על ידו אינה מפלה את יתר המחזיקים ביחס אליו. 

בעל העניין בקרקע:

הוספת הוראות החוק בדבר “בעל קרקע” ובדבר “בעל עניין בקרקע” נוספו לאחר שנת 1995, ונועדו להרחיב את מעגל הזכאים להגיש תוכניות, למנוע מצב של קידום תכנון רק בידי בעלי השפעה על הרשויות ואף לשתף את הציבור בתכנון באופן מידתי.

בפרקטיקה, פעמים רבות תוכניות מתאר מקומיות מקודמות על ידי יזמים פרטיים כאשר הוועדה המקומית לתכנון ובניה חותמת על התוכנית כמגישת התוכנית באופן  פורמלי, כך שבדרך כלל  שאלת הזיקה למקרקעין אינה נבחנת במסגרת התוכנית.

ואולם,  במספר פסקי דין נבחנה סוגיית הגדרתו של “בעל עניין בקרקע”. הגישה שאומצה בפסיקות האחרונות הינה גישה מרחיבה. לגישה זו מאחר שעל פי רוב  דרישת מוסדות התכנון היא להכנת  תוכנית רחבה הכוללת אף חלקות אחרות כתנאי לאימוץ תוכנית, הרי שעל פי רוב מימוש הזכות הקניינית של הפרט תלויה בהסדרה תכנונית כוללת של שטח התוכנית הכוללת חלקות נוספות. לפיכך “בעל עניין” הוא בעל הזכויות הקנייניות בחלק מהקרקע שיש לו עניין ביתרת הקרקע, ועניינו הוא – הסדרה תכנונית של כל שטח הקרקע על מנת לממש את זכויותיו הוא בחלקתו.

תוכנית המתאר – לאחר שעברה את אישור הגוף הרלוונטי (וועדה מקומית או מחוזית) תופקד למשך תקופה הקבועה בחוק (בד”כ 60 יום) ודבר הפקדה יובא לידיעת הציבור בדרכים שונות.

בתוכנית המתייחסת לחטיבת קרקע שאינה עולה על 3,000 מ”ר, תימסר הודעה גם לבעלי הקרקע ולבעלי החלקות  הגובלות בה. (אופן המסירה כשבעל הקרקע אינו ניתן לאיתור מוסדר בחיקוק אחר בדרך של פרסום ציבורי)

כל אדם רשאי להתנגד לתוכנית, בדרכים שנקבעו בחוק, וקיימים הוראות בדבר ערר על קביעת הוועדה.

כותב המאמר: נעם בן דוד